安倍时代能源问题遗产:能源转型期日本的对印

  发布时间: 2020年09月14日 18:50:22   作者: 广丰能源网

2011年3月东京电力福岛第一核电站核泄漏事故爆发,该事件不仅成为民主党政权倒台、安倍二进宫的催化剂事件,更对日本的能源情势产生了重要影响。后福岛时代的日本在能源领域面临着双重课题:其一,页岩气革命影响下的国际能源转型,主要体现在LNG(液态天然气)在世界能源消费结构中所占比重的大幅提升;其二,核利用受限条件下的国内能源转型, 在国内外舆情的双重挤压下,核能开发遭受阻力,原定到2030年实现以核能发电满足国内50%用电需求的计划遭到破除已成定局。在本被寄予厚望的核能利用陷入困境、能源自给率不升反降且短期之内无法提升的形势下,日本进入新的能源转型期:除了在新能源开发利用领域加大投入力度以外,能源消费量不断增加的日本被迫再次走上能源进口依存的“老路”,能源外交也因此成为新时期日本外交政策的重要组成内容。日本试图在「3E+S」(Energy Security,  Economic Efficiency, Environment + Safety)概念的基础上构筑起一个多层化,多样化的弹性能源供需体系。具体来看,一方面,在“以技术换油气”的能源外交老思路指导下,日本继续在能源供给端探索供给多元化的路径;另一方面,日本还需要面对来自新兴发展中国家,特别是中国和印度在能源获取和能源投资领域的强大竞争压力,这对日本来说是前所未有的新挑战,也是第2次安倍内阁时期能源外交政策的主要攻坚方向。
中印在能源领域的突进势头与日本的应对
第二次安倍内阁时期,恰是世界能源消费中心呈现出由欧美先进国向新兴国转移趋势的时期,特别是亚洲区域内的中国和印度,无论是在传统的石油石炭消费,还是天然气消费,特别是LNG消费方面,增长都非常明显,成为日本在能源获取方面的主要竞争对手。根据日本经济产业省资源能源厅的推算,到2030年,仅亚洲地区的LNG消费量就将达到2015年的3~4倍,最主要消费国就是中国和印度。与持续上升的能源消费量相对,以印度尼西亚为代表,传统石油输出地区东南亚的石油产量却在不断下降,其结果是石油方面对中东地区,LNG方面对美国和俄罗斯的依赖进一步加深。长期来看,亚洲地区的能源市场出现供不应求的局面,能源获取方面的竞争激烈化,使化石能源价格,特别是LNG的价格呈现出走高趋势。
不仅仅是在化石能源获取方面,在能源基础设施建设投资和技术输出领域,日本同样面临着来自新兴发展中国家,特别是中国方面前所未有的挑战,比较优势逐渐缩小。根据2018年联合国环境计划署发布的《可再生能源投资2018年度报告书》显示,2017年的世界可再生能源投资总额达到2798亿美元,较2016年增加了2%,其中,中国以1266亿美元投资额占据首位,自2015年首次超过欧洲以后继续保持第一的位置。与之相对,日本的数据仅为134亿美元,更是较2016年下降了28%,其它新兴发展中国家如印度(109亿美元)和巴西(60亿美元),虽然在数据上不及日本,但上升势头明显。综合来看,在能源投资、特别是能源基础设施建设方面,日本虽然仍保有技术优势,但在资金方面较中国处于劣势,对印度也未树立绝对优势。
作为政治小国,日本需要降低国际环境变化对能源供给所造成的影响,以确保本国能源供给的稳定和充足;与此同时,对于尚处经济恢复期的日本而言,需要最大程度地控制能源进口成本,发挥能源技术优势,保证在能源投资领域的利益最大化。这是日本积极寻求与亚洲各国的能源合作的根本目的所在。具体而言:第一,通过协商手段减轻和消解能源获取的竞争压力,避免能源进口成本的节节攀升。第二,看准中国和印度能源市场的强大潜力,继续寻求对中印的技术输出。
鉴于此,第二次安倍内阁时期将能源外交的政策重心之一置于亚洲,将印度和中国作为这一地区能源外交的主要对象,开展以“协调合作”为核心的多变能源外交。具体内容包括:1)倡导重视能源领域的市场原理,通过合作手段共同改善东亚能源领域内的贸易和投资环境。2)倡议仿效欧洲国家,打破国家界限,一方面由亚洲各国共同参与制定亚洲中长期能源展望计划,另一方面参考《欧洲能源宪章》,在亚洲范围内确立起能源领域的法制度体系,即所谓的“公平竞争规则”。但日本所构想的“公平竞争规则”,本质上是以日本为中心建立起的能源投资、开发利用机制:日本经济产业省在2018年7月公布的“能源基本规划”中提出,在能源领域,应以经济产业省下属的“东亚东盟经济研究中心”取代东亚首脑会议,作为核心机构,对多国间的能源保障议题开展更为有效的讨论。在此目标下,安倍在第二次执政期间展开了积极的对印中能源外交。
对印能源外交:日印能源领域的共同利益
同为能源消费大国,“应对能源供给市场的波动风险,减小能源需求端的竞争压力”是日印双方在能源领域的共同诉求。安倍时代,日本对印度的能源外交取得了较大的进展,两国之间的能源合作一直在稳步推进。截至2018年,日本和印度之间总计进行了9次能源议题的对话,不仅在核能合作领域成果显著,在其它方面亦达成了多项共识,具体来看:在实现脱碳素化的大背景下,第一,通过节能技术,政策,制度的完善抑制逐渐增大的能源需求。为此要发挥日本在技术方面的优势,以石炭利用效率的提升、LNG的低廉化为目标,由日本牵头与印度合力开展研究活动。第二,加强在新能源、可再生能源领域对印度的技术支持,特别是在太阳能发电和电动汽车开发领域扩大投资,统一技术标准。第三,在合作形式上,不仅局限于政府间的对话合作,要通过官民圆桌会议,技术展示会和商谈会的形式,推动官民合作及产业间合作。换而言之,从对印度能源外交目标的实现途径来看,技术输出仍然是日本方面的重要手段。
日本和印度在能源领域的竞争关系相对弱而互补关系强,这是双方合作的关键基础。具体而言:首先,在能源基础设施的投资建设方面,与中国相比,印度在海外进行大规模能源基础设施投资的资金与技术条件尚且有限,因而在能源投资市场上不会与日本产生过多的竞争。其次,不仅仅是在海外,印度国内的能源基础设施建设亦不完善。由于印度各州政府权力较大,各州独立发展工业、展开竞争,中央政府很难推动覆盖全国范围的划一的送电网的建设,这为以日本企业为主的海外资本进入印度的能源基础设施建设市场创造了条件。最后,为了消除在能源消费端的竞争压力,日本一直强调要在LNG领域建立起弹性化的交易制度,在与中国方面长期未达成一致的情况下,安倍政府积极拉拢印度,两国首脑于2016年11月在东京发表共同声明,再次确认了双方在废除目的地(港)条款,建立透明和多元的LNG市场方面的共识。
获取能源不过是实现能源安全保障的第一步,如何确保能源运输交通线的畅通,是日本必须考虑的问题,海上能源运输安全方面的诉求进一步促使日本向印度方面靠拢,也体现了双方对共同“假想竞争对手”中国的制约。对日本而言:从苏伊士运河出发、经过波斯湾和印度洋、穿越马六甲海峡再经南海地区的海路,是中东石油和天然气运输的要道。一方面,为确保能源在印度洋航段的运输安全,日本需要印度方面的保护与支持。另一方面,日本视南海争端为干扰其原油和LNG海上运输秩序的重要因素,因而一直强调所谓“公海自由原则”,出于其自身利益否认中国南海“九段线”,将中国在南海地区填海建造机场的正常主权行为视为阻碍船舶通行的行为。日本的上述诉求与印度强化在印度洋和南海“存在感”的希望不谋而合:印度洋是印度的传统势力范围,也是美国“印太战略”的中心目标区域之一,将美军和印度军在印度洋的合作关系提升为正式同盟关系的议论一直存在。与此同时, 2012年以后,莫迪政府将印度与东盟的关系提升为“战略伙伴关系”,在安全保障问题上与东南亚国家保持步调一致,在南海领土纷争中,也一贯支持越南。综合来看,日本的海上能源运输安全问题与亚太地区的地缘政治问题交织,从而变得更为错综复杂。另一方面,作为日美印三边战略互动关系的中心环,美国在日印能源合作上采取了默许和鼓励的态度,进一步促成日印在能源领域的合作。
对中能源外交:避免竞争的协调构想
从对中能源外交的诉求来看,日本对中能源外交的定位是:在能源获取领域避免与中国的正面交锋,将在能源进口方面与中国的竞争控制在最小范围内。一方面,日本深知其寻求能源供给多元化的尝试存在限度:从中东进口石油以及与俄罗斯开展天然气领域的合作易受到国际政治形势变化的影响和日美安保同盟关系因素的制约。日俄北方四岛问题悬而未决造成的政治互信缺失,一直以来也在一定程度上阻碍了日俄能源合作的深化。 另一方面,日本认为:“中国凭借自身的国际地位、资金方面的强大优势、以及能源技术领域的进步,可以通过双边外交的方式从多渠道获得能源,这势必会提升日本在能源获取方面的成本和难度”。例如,随着2018年2月9日中美LNG首单的落地,日本在LNG进口方面进一步感受到了来自中国的竞争压力。同样,在天然气进口领域,日本一直采取“以技术换油气”的对俄能源政策。但随着中国近年来在能源技术领域取得了长足的进步,在资金方面相较于日本也更具优势,使俄罗斯在日本之外有了新的选择。
因此,安倍在第二次上台后在多个场合呼吁中方应与日本共同致力于实现能源市场的透明化,共同维护能源市场的稳定,共享能源市场开放的成果。特别是在LNG领域,日本希望中国可以与日本合力推进以下三个方面,一是破除 LNG的“目的地(港)条款”;二是打破LNG定价机制与石油价格的关联性(LNG的价格取决于原料天然气的价格以及液化成本等,原料天然气的价格又与石油价格相关,并保持与可替代能源的合理比价水平。一般来说,石油价格高的时候,油气价差增大,天然气及LNG的需求就会增加,反之价差减小),在LNG领域建立起弹性化的交易制度,维持LNG价格的稳定;三是推动建设具有透明性和流动性的健全的LNG市场,避免恶性竞争。
从对中能源外交目标的实现途径来看,技术输出也同样是日本方面的重要手段和砝码。曾任经济产业审议官、内阁官房参与,现任日本能源经济研究所理事长的丰田正和在与原日本驻北京大使馆防卫驻在官小原凡司合著的《十字路口的中国-特朗普政权与中日关系的未来》一书中指出,中日应从以下方面共同推进能源环境领域的互惠性合作:第一,节能领域的合作。第二,可再生能源利用方面的合作。第三,以实现低碳化为目标的能源消费结构转型方面的合作。日本在这些方面处于技术领先地位,希望通过提供技术帮助中国实现能源结构升级和产业升级。
从日本对中能源外交的实际成果来看,中日在能源领域的合作深度不足,目前主要还是停留在产业技术合作层面,比较有代表性的成果是由中国国家发展改革委员会与日本经济产业省牵头的“中日节能环保综合论坛”,截止2019年,该论坛成功举办了13届,累计签署了近400个合作项目,成为中日企业、科研机构、地方政府在能源领域合作交流的平台。与之相对,合作机制、交易平台等制度化成果仍非常有限,包括推动LNG弹性交易制度、建立共同油气期货市场、基础设施建设和开发贸易领域的合作等。从国际关系层面来看,造成这种局限性的主要原因在于:第一,能源问题涉及国家安全,能源领域的合作深化必须建立在高度的政治互信基础上。第二,能源领域的合作涉及多国关系,不仅牵扯石油输出国组织国和其它主要产油国的利益,还触及了美国在亚太地区的安全保障战略。
结语:中日能源合作的必要性与前景展望
能源安全不仅是安倍政权时期外交领域的重要课题,也将是未来日本政府将要长期直面的战略问题。长期来看,在亚洲范围内,通过协商手段减轻和消解能源获取的竞争压力、同时保持对海外的能源技术输出,仍将是日本在能源外交方面的主要目标。日本将在继续寻求深化与印度的能源合作以及避免中日能源领域竞争扩大化两端做出外交努力。对于中国来说,中美经贸摩擦以及中美对抗长期化的形势对中国的能源战略同样提出了新的挑战。中美之间的能源合作将会受到影响,尤其是在LNG领域美国的“关门政策”势必会增加中国在能源供给端的压力,特别是原油需求的扩大。原油进口需求的扩大会进一步深化原油海上运输安全问题,进而增加美印在南海问题上对中国施压的可能性。此外,在对外出口和基建投资相对受制的形势下,构建经济“双循环”的战略任务同样对中国的能源消费提出了新的要求:“以清洁电能取代化石能源、降低能源进口依存”的能源消费改革需要进一步深化。综上,在能源领域,新时期,中日两国在一些方面面临相似问题,也有深化合作的空间。从深化两国能源合作的愿景出发,第一,在2007年发布《中日联合公报》加强能源环保合作、持续举办中日节能环保综合论坛并签署能源领域合作项目的前期基础上,中日两国可以在促成亚洲区域、特别是东北亚区域内能源合作方面借鉴欧盟的经验,尝试建立能源合作机构,但双方都应摈弃单方主导的想法,在真正规范的制度框架下,就统一的油气期货市场建设和油气管线走向等具体领域问题展开磋商,协调各方经济利益。第二,继续深化在具体技术领域的合作,将能源合作的战略落实到具体的产业领域(如2020年7月在上海自贸区临港新片区成立的“中日氢能产业联盟”)。面向绿色经济、循环经济,通过以提高能源利用效率、节能生产为目的能源技术转移,巩固能源合作的经济基石,加快新旧动能转换,推进产业转型升级。最后,中日双方应在充分认识到战略层面能源合作局限性的基础上,为加深政治互信作出充分努力:特别是“后安倍时代”面临更多不确定政治因素的日本,应在历史认识和领土主权问题上做到不触犯中国的核心利益,同时在寻求与印度的能源合作时应对南海领土争端、中印边界等敏感政治问题进行回避,保持中立克制立场,避免将经济问题与政治问题挂钩的倾向。
(作者:马轶民,名古屋大学经济学研究科博士生。本文仅代表作者个人观点,与北京大学区域与国别研究院立场无关,文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。)
参考资料
1. IEA: World Energy Investment 2018.
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3. IEA: World Energy Outlook 2016.
4. United Nations Environment Programme: Global Trends in Renewable Energy Investment 2018.
5. United Nations Environment Programme: Global Trends in Renewable Energy Investment 2011.
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7. 経済産業省・資源エネルギー庁・資源燃料部「LNG市場戦略の進捗状況と今後の取組について」、2017年6月。
8. 経済産業省・資源エネルギー庁「2030年エネルギーミックス実現へ向けた対応について−全体整理−」、2018年3月26日。
9.  経済産業省「スポットLNG価格調査」、2018年。
10. 経済産業省「第9回日印エネルギー対話共同声明」、2018年5月1日。
11.  防衛省『平成30年版防衛白書』、2018年。

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