王敏:我国可再生能源发展面临的挑战和政策建议

  发布时间: 2019年10月25日 00:47:46   作者: 广丰能源网

  题记:受相关部委和世界银行委托,国发院副教授王敏在2016年组织联合课题组研究如何完善我国风电和光伏发电补贴政策。在大量实地调研的基础上,课题组在2017年4月完成近16万字的研究报告(含1个主报告和9个专题报告),并受到相关决策者重视。我国风电和光伏补贴政策在2018年已发生重大调整,但通过该报告,我们可以更好的回顾和理解我国新能源产业发展面临的挑战以及政策调整的逻辑。本文是由王敏老师撰写的主报告部分的3000字摘要,文末可下载主报告全文。

  关于我国风电和光伏发电补贴缺口和大比例弃电问题的研究

  报告摘要

  自2006年1月颁布《可再生能源法》以来,我国风电和光伏发电以世所罕见的速度迅猛发展,在取得亮眼成绩的同时,也面临诸多挑战。其中尤为突出的是:可再生能源发电的补贴资金缺口急剧膨胀;“弃风弃光”比例不断攀升。

  回顾历史,审视当下,本研究在实地调研基础上提出分析和建议。我们发现,分别始于2009年和2011年出台的风电和光伏发电固定上网电价制度,虽然在较短的时间内迅速推动风电和光伏发电装机的大规模发展,对我国能源绿色转型起到关键性作用,但在风电和光伏发电成本大幅度下降的背景下,却因电价调整的严重缓慢和滞后,导致补贴额度过高,高度激发市场投资意愿,催生5万千瓦光伏项目指标“黑市”价可达2000万元的寻租乱象。除引发市场主体的投资冲动,补贴成本由全国电价共同分担的政策设计,也在制度层面上形成“地方请客、中央买单”的资源配置逻辑,触发地方政府的投资饥渴和行政干预,为我国风电和光伏发电的发展埋下了“重建设、轻消纳”的隐患。

  高额补贴所引爆的风电和光伏发电投资,不但给财政补贴资金造成巨大压力,也与我国原有僵化的电力体制产生种种摩擦和矛盾,促发罕见的弃风弃光问题。在现有电力体制下,电力传输和交易以省为界、“画地为牢”, 跨省交易困难重重,严重阻碍风电和光伏发电的外送消纳。在经济下行、省内工业用电需求大幅度下滑的背景下,三北地区的弃风弃光问题因此而首当其冲。更深层次的问题是,固定上网电价结合全额保障性收购的政策设计虽欲以“既保价、又保量”的初衷推动可再生能源的大规模发展,但经济规律表明“量”、“价”难两全:给定固定上网电价,只要新建装机能获得超额回报率,即便弃风弃光率不断攀升,企业也会不断增加投资,直到项目收益趋向行业平均回报率。在封闭且需求有限的市场中,高额补贴成为高弃风弃光率的最直接推手,而弃风弃光率则替代价格成为调节市场供给的重要工具,且随补贴强度水涨船高。

  近些年来,我国经济和环境污染形势再次发生重大变化。为此,有必要重新审视、冷静分析当前新形势,选择切实可行的政策思路。我们的分析表明,在当前的新形势下,曾经催生风电和光伏发电高额补贴政策的历史因素,已经发生变化。而可再生能源发展的国际经验表明,在风电和光伏发电成本急剧下降以及成本信息在政府和企业之间存在严重不对称的背景下,上网电价竞标制度以其独有的市场化配置资源的方式以及真实发现和还原发电成本的优势受到越来越多的国家的欢迎和采用。我们认为,解决当前风电和光伏发电所面临问题,并促进其长久可持续发展,第一要还原风电和光伏发电的商品和环境属性,第二要让市场和环境成为配置稀缺清洁能源的决定性力量。我们要摆脱以往补贴思维的惯性,让补贴政策回归它的环境宗旨:从减少大气污染和二氧化碳减排的环境角度,而不是为完成某种发展目标、某种占比的角度,制定合理的补贴政策。尤其要抑制为完成任务不顾实际、不惜代价、操之过急的政策倾向。

  在讨论可选政策的基础上,本报告提出以下建议:

  (一)在中长期,以开征环境税为契机取消对新增装机的发电补贴。我们建议,充分利用环境税的“双重红利”,在降低其它税赋、维持税收总量大体不变的前提下,开征燃煤发电大气污染物排放和碳排放的环境税(或碳税),并在对已建成的存量风电和光伏发电项目按原有合同继续补贴直至补贴期满的同时,适时取消新增装机的发电补贴。

  (二)在短期,迎难而上、及时果断调整现有高额补贴政策。我们建议在未来环境税和碳交易市场都全面推行的情形下,设置一补贴过渡期:在此过渡期内,对新增装机延用既有补贴政策框架,但需对补贴政策做大幅度调整;过渡期满,取消对新增装机的发电补贴,对已建成的存量风电和光伏发电项目则按原有合同继续补贴直至补贴期满。但在补贴政策退出之前,需对补贴做法做如下大幅度调整:

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